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COVID: I BANDI DELL'EMERGENZA

la spesa per dispositivi di protezione e la diagnostica
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A distanza di mesi dai primi casi di Covid-19 individuati nel nostro Paese, è utile e necessario fare il punto della situazione analizzando come si sia concretizzata la strategia di spesa pubblica in seno ai bandi dell’emergenza. Sono 7394 i lotti che abbiamo censito da febbraio a settembre.

più di 1 su 2 i lotti per dispositivi di protezione e prodotti di analisi

L'oggetto preferenziale dei bandi Covid sono stati proprio quei dispositivi di protezione e quei prodotti per la diagnostica entrati ormai nella quotidianità della popolazione. Oltre ad aver assorbito il 50% dei lotti, è guardando agli importi corrispondenti da febbraio a settembre che emerge distintamente la loro rilevanza: in questi mesi le due forniture hanno infatti coperto ben più dell’80% degli importi messi a base d’asta, per un totale di 11,7 miliardi di euro.

Importi a base d'asta - Percentuale per oggetto
Fonte: elaborazione su dati openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: martedì 22 Settembre 2020)

Nello specifico le mascherine e gli altri dispositivi di protezione occupano da soli il 77% del totale degli importi per una cifra che supera i 10,5 miliardi a fronte del fatto che poco più di 1 lotto su 3 li ha avuti ad oggetto. Gli importi dei singoli lotti sono inoltre variati dai 2817€ di marzo per un lotto della Protezione Civile ai circa 75milioni di agosto per un lotto del Commissario Straordinario: quest'ultimo, in particolare, risulta il più consistente tra tutti quelli finora raccolti.

Il ruolo delle stazioni appaltanti

Sono le aziende sanitarie locali a dominare la classifica dei lotti messi a bando con più del 50% del totale, anche se tali lotti si riferiscono a poco più del 10% dei 13,9 miliardi degli importi a base d'asta. Il rapporto risulta completamente invertito quando la stazione appaltante fa direttamente riferimento allo Stato Centrale: a fronte del 60% degli importi banditi, il numero di lotti corrispondenti è soltanto di 1 su 10.

Numero di lotti
Fonte: elaborazione su dati openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: martedì 22 Settembre 2020)

Le Amministrazioni che hanno bandito gli importi maggiori per la diagnostica sono state le Regioni attraverso le loro centrali di committenza per circa il 50% del volume totale e a seguire le aziende sanitarie per il 37%. Le Regioni che hanno utilizzato maggiormente le centrali di committenza sono state la Lombardia per un importo superiore ai 240 milioni, l'Emilia-Romagna per 85milioni e la Toscana e il Piemonte per circa 50milioni. È però il Veneto ad aver bandito il maggior numero di lotti: 50 per un valore di circa 27milioni. La Lombardia, nonostante l'ingente cifra, ne ha banditi solamente 30.

4,6% sul totale italiano la spesa della USL di Bologna per la diagnostica

Tra le 178 aziende sanitarie che hanno partecipato attivamente all'emergenza emanando bandi, alle prime 5 fa riferimento il 27% degli importi totali gestiti da questa tipologia di stazione appaltante: tra tutte svetta l'Azienda USL di Bologna con 47 milioni di spesa. 

Diverso il discorso quando si guarda ai dispositivi di protezione: in questo caso è lo Stato centrale ad aver trattato i due terzi degli importi soprattutto con l'azione del Commissario Straordinario.

3,8 i miliardi banditi dal Commissario straordinario per dispositivi di protezione


Nei bandi che hanno visto protagoniste stazioni appaltanti dello Stato centrale, più della metà degli importi sono infatti ascrivibili al Commissario Straordinario al quale, però, soltanto 117 lotti fanno riferimento e di questi 76 sono relativi a dispositivi di protezione per un totale di 3,8 miliardi: il 45% del totale bandito dallo Stato centrale.

Le regioni

Abbiamo già discusso il ruolo delle Regioni nell'emergenza. Qui guardiamo però nel dettaglio gli importi banditi per abitante e per le due tipologie di lotti di nostro interesse.
Se Molise, Calabria, Sicilia e Basilicata sono le uniche Regioni in cui gli importi messi a bando per abitante sono sotto la soglia dei 20€, a guidare la classifica sono Toscana (211€) ed Emilia-Romagna (147€). Piemonte, Veneto, Lombardia e Valle d'Aosta le altre ad aver bandito importi per abitante superiori a 100€.

Molise, Calabria e Basilicata sono inoltre le uniche tre Regioni in cui gli importi per dispositivi di protezione e prodotti e servizi per le analisi hanno rappresentato una quota inferiore al 60% del totale, anche se Calabria e Basilicata sono state però le sole, insieme all'Umbria, ad aver destinato almeno il 30% alla seconda tipologia.

Valori superiori all'80% del totale per i dispositivi di protezione sono osservabili soltanto in Toscana, Piemonte e Liguria.

Importi a base d'asta per abitante - Valori regionali
Fonte: elaborazione su dati openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: martedì 22 Settembre 2020)

In generale, le Regioni del Sud hanno attestato una minore propensione a investire nella gestione dell'emergenza, in linea con i dati dei contagi dei primi mesi della pandemia, e lo hanno fatto guardando con meno attenzione ai dispositivi di protezione, confidando probabilmente sul supporto  dello Stato centrale, protagonista nei bandi per la fornitura degli stessi.

Quali le procedure usate?

Come abbiamo già segnalato, il ricorso a procedure aperte è stato molto carente. Considerando soltanto le due categorie a cui stiamo prestano attenzione il volume di importi bandito con tali procedure è risultanto pari soltanto al 4%: più della metà degli importi infatti sono stati banditi con procedure negoziali senza previa pubblicazione di bando e 1 su 4 in affidamento diretto in accordo quadro. All’affidamento diretto è stato destinato invece l’8% degli importi.

4% gli importi banditi con procedura aperta

Guardando all'esito dei bandi emerge come 1 bando su 2 tra quelli andati deserti sia stato gestito con procedura negoziata per affidamenti sotto soglia e 4 su 5 di quelli annullati o revocati abbiano avuto luogo con procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando.

Analizzando le procedure utilizzate dalle diverse Regioni emergono poi notevoli differenze.
Le Regioni che hanno significativamente fatto ricorso a procedure aperte per più del 75% degli importi sono state Liguria, Valle d’Aosta e Marche. Da segnalare il caso del Trentino-Alto Adige dove i soli 3 lotti su 150 banditi con questa modalità hanno cumulato il 50% degli importi.

Importi a base d'asta per abitante - Valori regionali per tipo di procedura
Fonte: elaborazione su dati openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: martedì 22 Settembre 2020)

A non aver utilizzato procedure aperte sono state le Regioni inizialmente più colpite dai contagi e la Toscana.
Se nel caso di Emilia-Romagna e Lombardia il 97% degli importi è stato bandito con procedure negoziate senza previa pubblicazione di gara, il Veneto è stata praticamente l’unica Regione italiana a utilizzare il sistema dinamico di acquisizione con ben il 60% degli importi.
Analizzando la Toscana, questa è la Regione in cui si è fatto maggiormente ricorso ad affidamenti diretti in accordo quadro, che hanno abbracciato 40% degli importi e 2 lotti su 5, e a procedure ristrette per il 20% degli importi, corrispondente ai 6 lotti dei 253 totali.

Le Regioni che hanno speso meno sono caratterizzate da modalità differenti: se Calabria e Molise hanno scelto affidamenti diretti per più del 40% degli importi, la Basilicata ha optato per la negoziazione per affidamenti sotto soglia per il 60%: tali procedure sono state utilizzate dalle altre Regioni sempre per valori inferiori al 20% dei rispettivi totali.

I bandi nel tempo

I mesi della pandemia sono stati caratterizzati da livelli ben differenti di importi banditi. Per i dispositivi di protezione il 70% degli importi si è concentrato nei primi tre mesi, con lo Stato centrale assoluto protagonista. Al contrario, per i prodotti e i servizi di analisi il 50% è riferibile ai mesi maggio e giugno: nel primo caso quasi l'80% degli importi è stato bandito dalle centrali di committenza regionali, nel secondo il 50% dalllo Stato centrale.

Se ai dispositivi di protezione si può guardare come agli strumenti immediatamente necessari per fronteggiare l'emergenza iniziale, i test e i servizi per la diagnosi sono invece forniture che si sarebbero rese necessarie per indagare sempre più su larga scala i contagi. Se lo scopo era quello di prevenire una crescente diffusione del virus, l'obiettivo a oggi non può di certo considerarsi raggiunto.

Unica eccezione rispetto ai bandi per i dispositivi di protezione sono state le Università, le quali hanno bandito più del 50% degli importi per dispositivi di protezione a partire da giugno.
Da rilevare, invece, un comportamento uniforme nei mesi da parte delle aziende sanitarie locali per l'acquisto di prodotti e servizi per le analisi.

Se per Campania, Emilia-Romagna, Lombardia e Puglia più del 90% degli importi per i dispositivi di protezione sono relativi ai mesi da febbraio a maggio, soltanto Veneto, Vale d'Aosta, Trenino-Alto Adige e Umbria hanno concentrato più del 65% nei mesi successivi. Per quel che riguarda invece la diagnostica sono state Liguria, Piemonte e Sardegna a destinare più del 70% degli importi nei primi quattro mesi e Abruzzo, Emilia-Romagna e Valle d'Aosta nei secondi quattro.

    37.088€ l'importo bandito per contagiato al 30 settembre

    Per rappresentare completamente l'andamento dei bandi nel tempo val la pena infine osservare anche il rapporto tra gli importi mensili e il numero dei nuovi contagi nel mese.
    Se a giugno e luglio gli importi per i dispositivi di protezione sfiorano gli 80.000€ per nuovo contagiato, è tra maggio e luglio che che gli importi per prodotti e servizi di analisi sono sopra i 10.000€: un fatto positivo, guardando questi come investimenti preventivi rispetto a un possibile rialzo dei contagi.

    Importi a base d'asta per nuovo contagiato - Valori mensili
    Fonte: elaborazione su dati openpolis, osservatorio bandi Covid
    (ultimo aggiornamento: martedì 22 Settembre 2020)

    Le informazioni sulle aggiudicazioni

    Di tutti i lotti monitorati per dispositivi di protezione e diagnostica sono 2043 quelli che risultano aggiudicati: tra questi in più di 1 caso su 5 non è stato possibile reperire il valore di aggiudicazione, per un importo complessivo a base d'asta superiore ai 700 milioni.
    Dall'inizio dell'emergenza la proporzione di lotti con importi di aggiudicazione sconosciuti è attorno al 20% mensile fino ad agosto: in questo mese si raggiunge quasi il 50% e a settembre un valore prossimo al 35%.
    E se l'unico tipo di procedura per cui non è possibile conoscere l'importo di aggiudicazione nella maggior parte dei casi è l'affidamento diretto, per tutte le altre che hanno coinvolto importi significativi ciò  accade in più di 1 caso su 9. 

    84% i lotti regionali con importo di aggiudicazione

    Le Regioni, attraverso le proprie centrali di committenza e le aziende sanitarie locali sono state le più virtuose nel fornire informazioni sugli importi di aggiudicazione che è possibile rintracciare per più del 90% degli importi a base d'asta.
    A fornire meno informazioni sono state le società partecipate  e gli Enti locali per i quali a circa il 70% degli importi non è stato possibile far corrispondere un valore di aggiudicazione.

    Infine, osservando le differenze tra gli importi di aggiudicazione e quelli messi a bando si evidenzia come in 3 casi su 4 gli stessi siano stati coincidenti. Nei casi in cui è stata possibile rintracciare una differenza si hanno avuti minori costi per circa 450 milioni dei quali i due terzi fanno capo a lotti banditi dallo Stato centrale e il 20% alla Regione Toscana che, come già evidenziato, è stata quella ad aver fatto maggiormente ricorso ad affidamenti diretti in accordi quadro o convenzioni.